《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》的解读

为认真贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发﹝2018﹞115号）、《云南省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（云政办发﹝2019﹞67号）及《楚雄州人民政府办公室关于全面推进行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（楚政办发﹝2020﹞2号）精神，准确界定行政规范性文件，2020年2月25日，禄丰县人民政府办公室印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（禄政办发〔2020〕2号），为方便各乡镇人民政府和县级各有关部门更好的理解《实施意见》的相关内容，现将《实施意见》解读如下：

一、背景依据

全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。2018年12月，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号，以下简称《指导意见》）。为深入贯彻落实《指导意见》，确保我县各级政府及其部门出台的规范性文件合法有效，结合我县实际，经县人民政府同意，制定禄丰县人民政府办公室《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》以下简称《实施意见》）。

二、起草思路

《实施意见》在总体内容与《指导意见》保持一致的基础上，结合我县实际，主要增加了两方面的规定，一是对《指导意见》的原则性规定作进一步细化明确。如明确以县人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县级人民政府部门起草、报请县人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，原则上由县司法局审核，也可以由县人民政府确定的其他机构审核;以县人民政府部门名义印发的规范性文件,由本部门法制机构进行合法性审核，对审核方式进行了细化等。二是《指导意见》虽然没有规定，但我县已出台行之有效的规定或工作机制，《实施意见》作了进一步强调。如合法性审查提前介入机制、集体审议制度、档案管理制度、责任追究等。

三、《实施意见》主要内容

《实施意见》共包括四个部分。

第一部 开展工作重要意义。推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。

第二部 界定规范性文件

依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发[2018]37号)和《云南省行政规范性文件制定和备案办法》(省政府令第212号)对规范性文件的定义，行政机关制定发市的决定、公告、通告、意见、通知,以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文，一般情况下属于规范性文件。

文件列举了“党委（部门）与政府（部门）联合制定的使用党委文号的文件、产业发展规划、行业发展规划、城乡建设规划等规划”等文件，因不具备行政性特征而不属于规范性文件的情形。

第三部分 工作举措

分为五个方面：

一是确定审核主体 明确以县人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件,或者由县级人民政府部门起草、报请县人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件,原则上由县司法局审核,也可以由县人民政府确定的其他机构审核; 乡镇人民政府名义制定的规范性文件的审核主体也进行了明确。

二是明确审核内容 各级审核机构要依法严格审核以下内容：

1、制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；

2、内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；

3、是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；

4、是否违法增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；

5、是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加共义务的情形；

6、是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;

7、是否存在违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件；

8、是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。

三是规范审核程序 明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，对材料报送、程序衔接、审查时限等提出要求。

四是审核方式 审核机构应根据工作需要，灵活运用多种方式进行合法性审核，以提高质量和效率。

1、对影响面广、情况复杂、社会关注度高法律疑难度大的规范性文件,要在书面征求意见的基础上,采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。

2、要建立健全专家协助审核机制，组建规范性文件合法性审核专家库，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

3、必要时也可采取政府购买服务的方式，聘请有资质的第三方进行规范性文件合法性审核。

4、是推进审核信息化建设。建立合法性审核信息共享机制，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合。

5、是加强台账档案管理。规范日常审核台账，加强合法性审核档案管理。

五是强化审核责任 进一步强化合法性审核的刚性约束，明确审核机构、起草单位和制定机关责任追究的情形。

第四部 组织保障

从加强组织领导、注重能力建设、强化指导监督三个方面提出具体要求。

禄丰县司法局

2020年2月28日

原件： 《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》